Исследовательский центр Charta Caucasica
      Главная / Статьи
Новости
Статьи
Беслан
Краеведение
Хронология
Статистика
Документы
Паноптикум
Юмор и сатира
Фотогалерея
О нас
 

К позиции РФ о грузино-осетинском урегулировании: от ожидания диалога сторон к формированию условий и содержания диалога

Версия для печати Версия для печати
15.11.2007 

1.  Наивность дилеммы <или  «целостность», или «независимость»>.

Публицистические или политические суждения о «поддержке суверенитета и территориальной целостности» [государств-носителей самопровозглашенных республик] или, напротив,  о «признании независимости» [самопровозглашенных республик] нередко выступают как о идеологемы, которые лишь мешают определению  реальной модели урегулирования.  Дилемма <или «целостность», или «отделение»> представляется ложной, так как исходит из того, что существует некий единый «контрольный пакет» суверенных прав, который – будучи нераздельным – может оказаться или в руках Тбилиси, или Сухума/ Цхинвала.

Долгосрочная проблема, существующая для международного права и практики урегулирования конфликтов на Кавказе, не в том, как заставить Сухум/ Цхинвал вернуть недостающую часть пакета в руки Тбилиси, а в том, чтобы разделить этот пакет, сделать суверенитет связанным/ разделенным и легитимировать это разделение, поддержав его системой международных гарантий. Отсюда необходима сначала концептуальная, а затем – политическая и международно-правовая проработка-продвижение тезиса о различии полновесного, развернутого суверенитета с одной стороны, и суверенитета потенцированного, отчужденного актами международно-правового характера – с другой.  В частности, необходимо подойти к практическим международно-правовым следствиям того факта, что у Грузии нет суверенитета над Абхазией и РЮО.

Суверенитет и территориальная целостность государства-носителя не существует здесь как развернутая политико-правовая, институционально оснащенная реальность. Территориальная целостность  в югоосетинском и абхазском случаях остается  лишь международно-правовой нормой, ограничивающей претензии других признанных государств на признание этих де факто отделившихся территорий или на их аннексию. Признание «территориальной целостности Грузии» означает в современных условиях не более как признание за нею исключительных прав (легитимация ее претензий)  на распространение своего суверенитета на эти территории. Вопрос в том, может ли это распространение суверенитета вообще быть осуществлено, и если да, то каково качественное, функциональное наполнение этого процесса?

2. Модели распространения/ достройки суверенитета.

Можно выделить два алгоритма урегулирования:

(а) восстановление полновесного суверенитета в его вертикально-иерархическом виде (по типу того, как была разрешена ситуация в Аджарии). В этом случае даже пресловутая «самая широкая автономия» - есть набор прав, которым наделяют, который предоставляют «сверху вниз». Иначе говоря, предполагается, что Грузия сначала восстанавливает суверенитет в виде действующей юрисдикции, способности осуществлять государственные функции, а затем по этой восстановленной иерархии-вертикали предоставляет часть полномочий «автономиям». По такому сценарию Грузия «создает» автономные структуры Южной Осетии и Абхазии актами внутреннего, национального законодательства, но не признает уже существующие конструкции обеих республик  в качестве субъектов самоопределения (то есть – как субъектов переговорного процесса, а затем - и вырастающих из него договорных отношений).  

Стоит ли распространяться по поводу нереальности и – более того – провокационности подобного сценария?  

Совершенно очевидно, что существующие уже более 15-ти лет устойчивые конструкции РЮО и Абхазии не смогут  войти в состав Грузии – ни в федеративном, ни в конфедеративном виде (имея ввиду передачу в руки Тбилиси права участия в осуществлении каких-либо ключевых прерогатив  - безопасность, границы, формирование органов власти). В ситуации грузино-абхазского и грузино-осетинского конфликтов «восстановление» вертикального суверенитета крайне сомнительная перспектива (только и лишь гипотетически – военным путем, что чревато – в случае гипотетического успеха Тбилиси – продолжением сопротивления или выездом значительной части  жителей этих территорий, не желающих оставаться под грузинской юрисдикцией).

РЮО и Абхазия не могут вверить никакие из ключевых функций государству, отчетливо и демонстративно преемственному гамсахурдиевско-шеварднадзевской Грузии. Преемственному - в политическом, идеологическом плане, так как изменилась в основном лишь риторика, и появилось умение камуфлировать реальную политическую линию. Разница лишь в том, что  Гамсахурдиа называл осетин «бандитами», а Саакашвили называет бандитами избранную осетинами власть, выступающую инструментом югоосетинского самоопределения. Сегодня нереально также и переговорно-процедурное (невоенное, несиловое) восстановление иерархической модели суверенитета Грузии над РЮО и Абхазией.   

Главная ошибка международных институтов, участвующих в урегулировании грузино-абхазского и грузино-осетинского конфликтов, - это именно одностороннее педалирование «территориальной целостности Грузии, которое – педалирование – имеет своим практическим следствием создание таких планов урегулирования, которые нереальны,  ибо опираются эти планы на иллюзии невоенного восстановления вертикально-иерархического суверенитета Грузии над РЮО и Абхазией. Чтобы такое восстановление произошло, РЮО и Абхазия должны быть «размыты», их сложившиеся государственные конструкции демонтированы (что Грузия и пытается делать сегодня – тщетно, но с упорством,  достойным лучшего применения).

(б) Второй алгоритм «распространения» суверенитета – договорное формирование «площадок», на которых стороны осуществляют совместную работу и где происходит взаимное делегирование определенных функций. Массив этих площадок может быть различным, но из них вырастает система договорных отношений, составляющих разделенный, связанный и неиерархический суверенитет на данной территории. В рамках этой совместной работы сторон, опирающейся на договорное основание, можно постепенно подойти к подписанию «рамочного договора» между сторонами (например, «об ассоциированных отношениях», «об общей таможенной границе» и т.д.).

Есть три ключевых параметра разделенного/ связанного суверенитета:

•    Неизбежное признание Грузией контрагентов в качестве political entities (как сторон в переговорах, сторон договорных отношений и, как следствие, сторон, осуществляющих государственные функции на части национальной территории и т.д.);

•    Признание со стороны РЮО и Абхазии Грузии как контрагента, которому необходимо должны быть делегированы/ уступлены определенные функции,  полномочия (очевидно, что сегодня речь может идти лишь о признании одной такой прерогативы – права препятствовать возможным претензиям иных государств на инкорпорацию этих территорий, что вытекает из признания последних существующими в пределах международно-признанных границ Грузии; речь идет о праве вето, в частности, на изменение международного статуса территорий).

•    Наличие внешних для Грузии международно-правовых гарантов и системы гарантий для РЮО и Абхазии (иначе говоря, международное сообщество, в лице страны, которой РЮО и Абхазия доверяют функции гаранта, получает мандат на осуществление патронирующих полномочий). Речь идет о международно-правовой легитимации нынешнего фактического статуса республик как образований, находящихся под внешним в отношении Грузии патронажем.

В самом общем виде успех переговорного процесса зависит от того, в какой мере России и ее возможным союзникам удастся убедить стороны в конфликте (прежде всего Грузию и страны/ организации, поддерживающие ее политику инкорпорации РЮО и Абхазии) и в какой мере удастся убедить Грузию в неадекватности ее нынешней политики урегулирования? В какой мере удастся подвигнуть Грузию к отходу от (обреченной на провоцирование конфликтности) линии на «восстановление территориальной целостности», осуществляемой в режиме распространения/ навязывания вертикально-иерархического суверенитета над территорией РЮО и Абхазией)?  


3. Позиция России – ожидание диалога сторон или формирование условий и содержания этого диалога?


Должна ли РФ сформулировать содержательные требования/ предложения к сторонам, касающиеся модели урегулирования, или же РФ в своем участии должна оставаться в рамках (а) миротворческой функции и (б) пристрастного посредничества (фактически – в режиме напрасного ожидания, когда стороны в конфликте  созреют для более конструктивного диалога)?   Т.е. стоит ли продавливать какую-либо формулу итогового урегулирования или дорожную карту, или лучше ограничиться тем форматом участия РФ, что есть сейчас?

Одной из характеристик нынешнего этапа урегулирования грузино-югоосетинского конфликта является опережающая инициативность грузинской стороны в том, что касается выдвижения, пропагандистского и практического раскручивания различных программ и мер по урегулированию. Вот уже три года как инициативы следуют одна за другой: от гуманитарной интервенции и неудавшейся попытки силового «решения» в 2004 году в Южной Осетии до «полномасштабного плана урегулирования», с помпой одобренного в Любляне министрами иностранных дел стран-членов ОБСЕ. Новейшими – образца 2007 года - инициативами грузинской стороны являются подготовка проекта Меморандума («О согласовании дальнейших действий, необходимых для окончательного урегулирования конфликта в Цхинвальском регионе/ Южной Осетии, Грузия») и создание т.н. «временной административно-территориальной единицы» (марионеточное «правительство» Д.Санакоева).

На фоне относительного пропагандистского успеха Грузии, у России, похоже, нет внятного плана урегулирования. Обоснованные утверждения об исключительной роли РФ в урегулировании конфликтов в регионе не есть такой план. А туманные и эпизодические рассуждения некоторых российских политиков о желательности федерализации Грузии или о необходимости признания независимости Южной Осетии никак не оформлены в какую-либо продуманную концепцию выхода из политико-правового тупика, в котором находится сейчас процесс урегулирования.

Представляется, что для РФ  возможным было бы занятие более инициативной позицию, касающейся  (а) определения своих собственных интересов как одного из ключевых параметров урегулирования и, соответственно, требований к возможным моделям урегулирования и отсюда (б) самого содержания того, какой же эта модель должна или может быть.

Ключевой момент состоит в формулировании принципиальных предложений сторонам об (а)  договорно-согласительном алгоритме урегулирования и (б) о статусном диапазоне этого урегулирования (т.е. «самоуправляющиеся государственные образования» + «в пределах границ Грузии» + «международные гарантии и патронаж»). В самом грубом виде речь идет о статусе для РЮО и Абхазии как  самоуправляющихся территориях, находящихся в пределах международно-признанных границ Грузии, в дальнейшем – возможно в режиме мягкого ассоциирования с Грузией, и имеющих внешние (международные) гарантии своего статуса. Формируется максимально высокий  уровень самостоятельности РЮО и Абхазии за изъятием определенного минимума прав.
 
Что получает Грузия?

(а) Гарантии того, что статус территорий не будет односторонне изменен и они не будут юридически инкорпорированы в состав РФ (РФ не будет продвигаться дальше по некоему «континууму легитимации»);

(б) за Грузией будет закреплено право вето по определенным вопросам, касающимся РЮО и Абхазии;

(в) особый статус для территорий с преимущественно грузинским населением (Верхняя часть Кодори, Гальский район в Абхазии, ряд анклавов в Цхинвальском районе РЮО и восточная часть Ленингорского р-на  РЮО).


4. Континуум легитимации

Существует определенный континуум легитимации непризнанных государств. В нашем случае крайними точками такого континуума сегодня являются: (а) фактическая и зачастую негласная и неофициальная поддержка РФ конструкций РЮО и Абхазии при одновременном признании их территории частью Грузии и (z) признание РЮО и Абхазии независимыми государствами.  Иначе говоря, это континуум между режимом  фактического патронажа РЮО и Абхазии со стороны РФ и односторонним признанием их независимости Россией.  

Какие шаги существуют между этими точками континуума и какие факторы делают эти шаги резонными?  В частности, какие  возможны решения (политические, правовые) со стороны РФ в качестве основания для легитимации ее отношений РЮО и Абхазией, даже без признания их независимости от Грузии?  

Сначала нужно ответить на вопрос, а стоит ли вообще России формализовывать свою поддержку, втягиваясь в международно-правовой конфликт с Грузией и подвергая позицию РФ риску быть обвиненной в «осуществлении аннексии»?  При такой формализации есть вероятность сделать фактическую поддержку явной, даже демонстративной и, следовательно, более уязвимой для обвинений в том, что эта поддержка является именно формой аннексии.

Возможно, отчасти, нейтрализовать данную критику привязкой тех или иных шагов РФ по легитимации своего вовлечения в РЮО и Абхазии с принятием сторонами гипотетически предлагаемого Россией алгоритма урегулирования. Отказ от предложенного алгоритма урегулирования (а риск такого отказа исходит именно от Тбилиси) и продолжение Грузией политики давления на РЮО и Абхазию (что чревато сохранением очага напряженности на южных границах РФ) могут быть основаниями для принятия односторонних шагов со стороны РФ в направлении более выраженного политико-правового оформления своих отношений с РЮО и Абхазией.  

Еще раз повторим общую идею:

•    В процессе урегулирования РФ предпочтительно отойти от позиции «миротворчество + ожидание» и перейти к более инициативной позиции, касающейся алгоритма урегулирования и содержания модели урегулирования, более конкретных его параметров;

•    В этой модели должны быть ясно выражены интересы самой РФ, а именно: (а) стабильность на южных границах и вытекающее из этого обязательное российское участие/ формализованные гарантии в обеспечении «архитектуры безопасности» в Абхазии и РЮО; (б) согласительно-договорная, а не вертикально-иерархическая модель политико-правовых отношений между Грузией и РЮО/ Абхазией как единственно возможная невоенная перспектива разрешения ситуации; отсюда – формализация вовлечения РФ как гаранта соглашений по целому спектру вопросов.

Наращивание со стороны РФ шагов по пути легитимации РЮО и Абхазии именно в качестве перспективных субъектов согласительно-договорных отношений с Грузией может быть фактором становления таковых отношений.


5. О возможной привязке позиции РФ по РЮО и Абхазии к продвижению Грузии в НАТО

Отказ грузинской стороны от перспективы формирования согласительно-договорных отношений со своими  бывшими автономиями и очередное «замораживание» процесса урегулирования может оказаться основанием для принятия со стороны РФ односторонних шагов по пути легитимации своих отношений с РЮО и Абхазией.

Вполне вероятно, что РФ столкнется с отсутствием «глубокого сотрудничества» между ключевыми участниками процесса урегулирования, – настолько глубокого, который бы позволил выйти на какие-либо существенные подвижки по проблеме согласованного статуса отделившихся от Грузии территорий. В этом контексте уместной представляется проработка некоторых российских инициатив превентивно-предупредительного и одностороннего характера, которые имеют четкую политико-правовую составляющую.

Просматривающийся спектр шагов в направлении легитимации РЮО и Абхазии со стороны РФ…

•    РФ признает РЮО и Абхазию субъектами переговорного процесса и, соответственно, субъектами самоопределения в рамках этого процесса; фактически эти шаги осуществляются соответствующей позицией РФ в отношении попыток Грузии ввести «альтернативное правительство Санакоева» в переговорный процесс. Стоит обратить внимание, что до сих пор не произошло развития легитимации РЮО даже в самом формате СКК-ССПМ: югоосетинская сторона переговорного процесса НЕ выросла в югоосетинскую сторону-подписанта каких-либо существенных соглашений с Грузией. Именно перспектива такого «статусного развития» РЮО и является, пожалуй, главным мотивом к саботажу Грузией процесса урегулирования в согласительно-договорном ключе.  
 
•    РФ заявляет о признании РЮО и Абхазии территориями национальных интересов РФ (сигнал к сдерживанию военных амбиций Грузии в отношении этих территорий).

•    Развитие комплекса соглашений социально-экономического профиля между субъектами РФ и РЮО/ Абхазией с участием федерального правительства; открытие «торговых представительств» РЮО и Абхазии.

•    Комплекс мер «гражданской легитимации» РЮО и Абхазии (т.е. включение их представительств в различные профессиональные, региональные ассоциации – от Ассоциации регионов Юга России до чемпионатов РФ по футболу и т.д.); создание сети таких отношений между структурами РЮО и Абхазии с одной стороны и российскими структурами - с другой, позволит вывести фактическое признание самостоятельности этих республик на более высокий уровень).

•    Юридическая проработка статуса и предоставление РЮО и Абхазии статуса  привилегированных приграничных к РФ территорий (фактически уже существует, но без соответствующей «статусной» формализации).

•    Проработка законопроекта об ассоциированных с РФ территориях.

Интеграция Грузии в НАТО кардинально меняет ситуацию на Южном Кавказе. Такая интеграция и формирование границ иного качества в этом регионе вынуждает Россию по-новому определить свою позицию по непризнанным государствам в пределах международно-признанных границ Грузии. Представляется, что одной из мер с российской стороны могло бы стать следующее:

Разработка в профильных комитетах и принятие Государственной Думой РФ соответствующих законодательных актов, которые бы создавали внутреннюю для РФ правовую основу отношений с Абхазией и Южной Осетией, остающихся в режиме непризнания. До сих пор в национальном российском законодательстве нет достаточных оснований и норм, которые бы регулировали взаимоотношений РФ с этими образованиями. Нынешняя рамка таких отношений формально исчерпывается участием РФ в обеспечении миротворческих операций,  пунктами соответствующих российско-грузинских соглашений (одно из них недавно «прекращено» указом Саакашвили) и политической решимостью РФ защищать права своих граждан, компактно проживающих на этих территориях. Никаких законных оснований для взаимодействия на более высоком институциональном уровне с Абхазией и Южной Осетией у РФ сегодня не существует.

Одним из таких оснований/ законодательных актов (принимаемых на фоне потенциального военного отчуждения этих территорий в рамках инкорпорации Грузии в НАТО и нарастающего разрушения связей с Россией) мог бы явиться Закон РФ «Об ассоциированных с Россией территориях/ государственных образованиях» (и второй Закон,  более жестко, «О признании Абхазии и Южной Осетии территориями, ассоциированными с Российской Федерацией»)   Главное в этих  законах: (а) легитимировать отношения РФ с непризнанными государствами на территории бывшего СССР), (б) определить правовую форму взаимодействия с этими территориями в контексте разрушения переговорного процесса с Грузией,  фактического саботажа с грузинской стороны  формата с российским приоритетным участием и установлением фактической блокады со стороны Грузии. Принятие актов об «ассоциированных территориях» может быть привязано к интеграции Грузии в НАТО. Тем самым один из мотивов вхождения Грузии в НАТО (реально – лишь один из поводов), т.е. стремление использовать ресурсы блока для военно-дипломатического выдавливания России из Абхазии и Южной Осетии,  приведет к обратному результату.

Основные позиции в учреждаемом статусе «ассоциированных с Россией территорий» могли бы состоять в следующем:

-    Сохранение Россией позиции «признание территориальной целостности Грузии», т.е. признание  Абхазии и Южной Осетии как территорий, находящихся в пределах «международно-признанных границах Грузии»;

-    признание долгосрочного факта  нераспространения реального суверенитета Грузии на эти территории, а также отсутствия у Грузии адекватных политических и  конституционных возможностей для распространения реального суверенитета на эти территории в ближайшей перспективе; констатация отсутствия у Грузии такого необходимого элемента урегулирования как политической воли к заключению/ развитию соответствующих взаимообязывающих соглашений о невозобновлении военных действий с реальными властями Абхазии и Южной Осетии;

-    оценка меняющегося качества государственных границ в контексте несогласованного с Россией процесса расширения НАТО и изменяющегося в этой связи формата обязательств РФ перед населением Абхазии и Южной Осетии;

-    оценка риска эскалации напряженности в зоне конфликтов;

-    положение о сохранении на этих ассоциированных территориях российского (или СНГ) миротворческого контингента (в условиях одностороннего выхода Грузии из соответствующих соглашений по миротворческим операциям в Абхазии и Южной Осетии);

-    о временных параметрах учреждаемого статуса «ассоциированных с Россией территорий» (т.е. статус устанавливается в «одностроннем порядке» и вплоть до проведения в Грузии соответствующей конституционной реформы/ реформы национально-государственного устройства страны и формирования адекватной ниши для самоопределения Абхазии и Южной Осетии в международно-признанных границах Грузии);

-    о бюджете «ассоциированных территорий» (он становится частью бюджетного процесса  РФ); о коммуникациях; возможно - о временном включении «ассоциированных территорий» в таможенные границы РФ.

Таким образом, фактически запускается процесс формирования более основательных, институционально выраженных российских гарантий для Абхазии и Южной Осетии -  параллельно вхождению Грузии в НАТО.  Грузия будет входить в НАТО и без успеха в распространения своей юрисдикции над Абхазией и Южной Осетией. Это было очевидно и до того, как об этом пространно заговорил посол США в Грузии М.Брайза. Так что возможная российская стратегия «удержания Грузии от вступления в НАТО за счет нерешенных конфликтов в Абхазии и Южной Осетии» ничем серьезно не обоснована. Равно, как и надежды, что «сдача» Абхазии и Южной Осетии (и помощь Грузии в распространении ее юрисдикции на этих территориях) отвратит Грузию от вступления в НАТО и каким-либо образом сохранит ее в СНГ и в сфере доминантного геополитического влияния России.

Эксперт "Charta Caucasica"
А.Е. Семиречный


Возврат к списку новостей




 
04.04.2011  Россия удовлетворена отказом Гаагского суда рассматривать жалобу Грузии
02.03.2010  Председатель Правительства Российской Федерации В.В.Путин провел рабочую встречу с президентом Республики Северная Осетия-Алания Т.Д.Мамсуровым
24.02.2010  Хаджимба: Нельзя винить одного Саакашвили
04.02.2010  Чиновников Северной Осетии обучат работе в Интернете
01.06.2009  Явка на выборах депутатов Парламента Республики Южная Осетия составила 81,93%. В Парламент прошли три политические партии.
06.02.2009  Грузия попросила у Украины запрещенные мины-ловушки
29.10.2008  ЕС предлагает направить часть донорской помощи Грузии в Южную Осетию
29.10.2008  Начальник ОШ ВС Грузии рассказал о событиях августа
29.10.2008  Для безопасности в Ю.Осетии и Абхазии нужны бригады войск - МИД РФ
29.10.2008  Южная Осетия выплатила Грузии задолженность за газ
© 2006 Исследовательский центр Charta Caucasica