Исследовательский центр Charta Caucasica
      Главная / Статьи
Новости
Статьи
Беслан
Краеведение
Хронология
Статистика
Документы
Паноптикум
Юмор и сатира
Фотогалерея
О нас
 

Смешанная Контрольная комиссия (СКК) по урегулированию грузино-осетинского конфликта: история и перспективы

Версия для печати Версия для печати
23.04.2007 



Как известно, нынешний формат процесса урегулирования грузино-осетинского конфликта (а именно наличие четырех сторон урегулирования, участвующих с правом голоса в работе - СКК), определен Сочинским соглашением 1992 года, которое было подписано представителями России, Грузии, Северной и Южной Осетии и которое фактически положило конец вооруженному насилию в зоне конфликта. Именно скоординированные усилия четырех сторон позволили создать действенный механизм по предотвращению вооруженной эскалации конфликта, а затем и серьезно ослабить напряженность в зоне конфликта, обеспечив целое десятилетние мирного развития, открывая возможности для дальнейших шагов в решении экономических и политико-правовых вопросов.

К концу 2006 года со всей очевидностью определился кризис в работе СКК. Прежде чем обратиться к анализу его причин, коротко вспомним историю этой структуры, ее место в процессе урегулирования грузино-осетинского конфликта.

Немного истории

К середине 1994 года стороны, участвующие в процессе урегулирования грузино-осетинского конфликта, пришли к пониманию, что эффективности миротворческой деятельности как основе урегулирования препятствует дефицит полноценного и постоянно действующего переговорного формата. Надо сказать, что Смешанная контрольная комиссия (СКК) по урегулированию грузино-осетинского конфликта изначально таковым форматом не являлась, потому что была призвана осуществить ввод в зону конфликта миротворческих сил и контролировать соблюдение режима безопасности, и к этому времени, т.е. к 1994 году, фактически выполнила свой мандат.

Такое понимание сторон (по всей видимости, не без участия Миссии СБСЕ в Грузии, находившейся в поиске своей ниши в процессе урегулирования) нашло отражение в Совместном заявлении по итогам встречи во Владикавказе 14 июня 1994 года. Данная встреча состоялась, как указывается в документе, «по инициативе Миссии СБСЕ в Грузии». В Совместном заявлении, в частности, сказано: «Стороны согласились о необходимости … (8) возобновления работы Смешанной Контрольной Комиссии или создания другого четырехстороннего совместного органа (Россия, Грузия, Южная Осетия, Северная Осетия) с участием СБСЕ в обоих случаях; … (11) Начать процесс разработки вопросов политического урегулирования. Стороны также согласились провести следующие встречи в ближайшем будущем, которые будут организованы Миссией СБСЕ, для оценки достигнутых результатов и обсуждения дальнейших шагов».

Несмотря на то, что в октябре 1994 года сторонам удалось достичь соглашения по трансформации СКК в переговорный механизм с гораздо более широкими функциями, чем ранее (экономическое восстановление, вопросы беженцев и т.д.), в дальнейшем также сохранялось представление о Комиссии как органе со специфическими задачами, в рамках которого якобы не удавалось инициировать диалог о будущем Южной Осетии и согласовании ее политического статуса.

30 октября 1995 года во Владикавказе прошла встреча грузинской, югоосетинской, российской и североосетинской сторон при участии СБСЕ. На встрече обсуждался вопрос «об организации постоянного переговорного процесса по полномасштабному урегулированию грузино-осетинских отношений». В протоколе встречи, в частности, говорится: «Стороны договорились начать переговорный процесс незамедлительно. С этой целью экспертным группам сторон дается поручение в ближайшее время подготовить предложения по следующим вопросам: о мерах и гарантиях безопасности; о мерах по восстановлению и укреплению доверия между сторонами; об экономическом восстановлении и налаживании хозяйственных связей; о статусе Южной Осетии; о государственно-правовых аспектах урегулирования проблемы Южной Осетии; по другим проблемам полномасштабного урегулирования между сторонами».

Уже 31 октября, т.е. на следующий день, состоялась встреча экспертов, на которой стороны начали обсуждение вопроса «выработки мер доверия и гарантий безопасности. Следующая встреча экспертов прошла 13 декабря того же года в Москве. Результатом этой работы стало подписание 16 мая 1996 года в Москве Меморандума о мерах по обеспечению безопасности и укреплению взаимного доверия между сторонами в грузино-осетинском конфликте. Здесь необходимо отметить, что Меморандум подписывался «представителями грузинской и югоосетинской сторон при посредничестве представителей Российской Федерации и с участием представителей Республики Северная Осетия - Алания и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)».

27 августа 1996 года во Владикавказе была проведена встреча между высшими политическими руководителями сторон в конфликте Э.Шеварднадзе и Л.Чибировым, в протоколе которой говорится о том, что «Стороны наметили пути дальнейшего развития процесса полномасштабного урегулирования грузино-осетинского конфликта, отметив в этом контексте важность взаимоприемлемого разрешения государственно-правового аспекта урегулирования конфликта. Стороны договорились создать с этой целью наделенные специальными полномочиями делегации, которые будут призваны в ближайшее время приступить к конкретной работе, действуя в духе подписанного Меморандума и закрепленных в нем принципов территориальной целостности государств и права народов на самоопределение».

4-5 марта 1997 года в Москве состоялась «встреча делегаций грузинской и югоосетинской сторон, наделенных специальными полномочиями с целью полномасштабного урегулирования грузино-осетинского конфликта согласно Заявлению об итогах встречи между Э.А.Шеварднадзе и Л.А.Чибировым в г. Владикавказе от 27 августа 1996 года, представителей российской стороны и делегации североосетинской стороны, при участии ОБСЕ», на которой были приняты Протокол Московской встречи, Порядок работы делегаций и Совместное заявление о дальнейших мерах по восстановлению экономики и развитию в зоне грузино-осетинского конфликта. В упомянутом Порядке, в частности, сказано:

«Конечной целью работы полномочных делегаций является достижение согласия сторон по всем спорным вопросам их взаимоотношений и обеспечение полномасштабного урегулирования конфликта путем организации постоянного переговорного процесса между сторонами в конфликте, представителями российской и североосетинской сторон, при участии ОБСЕ[…]

1. Работа делегаций представляет собой постоянный переговорный процесс двух сторон в конфликте, а также представителей российской и североосетинской сторон при участии ОБСЕ. Высшей организационной формой переговорного процесса является встреча делегаций сторон в лице руководителей делегаций и других их членов…

3. Для содействия в работе сторонами могут привлекаться представители различных международных, в том числе и неправительственных организаций…

5. Конечным результатом переговорного процесса должно быть подписание документа полностью разрешающего разногласия сторон в конфликте… До достижения окончательного урегулирования и подписания упомянутого документа стороны могут принимать совместные решения по отдельным вопросам, подписывать протоколы, заявления, соглашения, другие промежуточные документы.

6. Для выполнения возложенных задач по основным направлениям работы сторонами создаются экспертные группы. К работе экспертных групп по соглашению сторон могут привлекаться также специалисты из других стран и международных, в том числе неправительственных организаций. Экспертные группы ведут переговоры по вопросам, относящимся к их компетенции, и на основании согласия сторон готовят аналитические материалы, проекты различных документов для делегаций. Окончательные решения по предложениям и проектам, выработанным экспертными группами, принимаются на встречах делегаций.

Свою работу делегации проводят в тесном контакте и координации с СКК, другими органами, созданными с целью решения различных аспектов грузино-осетинских отношений в русле единого процесса полномасштабного урегулирования конфликта.

8. Члены делегаций пользуются дипломатическим иммунитетом и привилегиями в соответствии с нормами международного права. Представители сторон на местах оказывают содействие членам делегаций и обеспечивают их безопасность…

11. Решения на встречах делегаций принимаются на основе консенсуса сторон…

13. Постоянный переговорный процесс завершается после достижения полномасштабного урегулирования грузино-осетинского конфликта и вступления в силу документа, указанного в статье 5 настоящего Порядка».

После Московской встречи 1997 года, несмотря на подтвержденное в Заявлении по итогам встречи Э.Шеварднадзе и Л.Чибирова от 14 ноября 1997 года намерение провести второй раунд таких переговоров, полномочные делегации не встречались ни разу. А уже в Заявлении по итогам встречи Э.Шеварднадзе и Л.Чибирова от 20 июня 1998 года говорится, что «вновь подчеркнув важность определения основ государственно-правового аспекта отношений между ними, стороны согласились о проведении консультаций по данному вопросу в рамках встреч экспертных групп».

9 января 1999 года в г. Цхинвале состоялась встреча делегаций югоосетинской и грузинской сторон, при участии представителей Российской Федерации, Республики Северная Осетия-Алания и ОБСЕ, на которой, помимо прочего, было решено «провести очередную четырехстороннюю встречу экспертных групп в рамках процесса полномасштабного урегулирования конфликта в первом квартале 1999 года в г. Владикавказ»..

16-17 февраля 1999 года в г. Владикавказ состоялась встреча экспертных групп полномочных делегаций сторон в рамках переговорного процесса по полномасштабному урегулированию грузино-осетинского конфликта. На встрече обсуждались предложения сторон по полномасштабному урегулированию грузино-осетинского конфликта, включая возможность разработки «промежуточного документа, который может стать важным этапом на этом пути».

Разработке такого «промежуточного» документа, впоследствии в некоторой среде по недоразумению получившего название «Баденского», было посвящено еще три встречи. На пятой встрече во Владикавказе в апреле 2001 года стороны из-за очевидной непримиримости позиций по ключевым вопросам статуса Южной Осетии и гарантиям будущих соглашений фактически отказались от разработки такого документа.

Впоследствии состоялись еще пять встреч экспертных групп с более обширной, чем прежде, повесткой дня, на последней из которых (Гаага, 2003 год), была предпринята попытка проанализировать состояние процесса урегулирования и его перспективы, как и провести «обзор итогов» ранее состоявшихся встреч экспертов. По результатам этой встречи даже не удалось согласовать протокол..

Медленное «затухание» переговоров, проводившихся вне рамок Смешанной контрольной комиссии, по всей видимости, было неизбежным. Ведь само зарождение дипломатической активности на этом «фланге» стало возможным благодаря успешной работе СКК, отражало медленно, но неуклонно повышавшийся уровень доверия между сторонами в конфликте. Однако эта активность так и не поспособствовала продвижению к согласованному политико-правовому урегулированию – стороны демонстрировали неготовность к принятию «статусных» решений, и, как только общая ситуация в отношениях между Южной Осетией и Грузией ухудшилась, а работа в рамках СКК потеряла динамику, переговоры по «параллельным» трекам прекратились.

В то же время считавшаяся «недостаточной» для принятия «политических» решений СКК продолжала работать, оставаясь единственной постоянно действующей переговорной площадкой, в рамках которой стороны в целом успешно решали ряд важнейших задач, а именно: осуществление трехсторонней миротворческой операции, сотрудничество правоохранительных органов, содействие добровольному возвращению беженцев и др. СКК выступала базой для российско-грузинского межправительственного сотрудничества по вопросам хозяйственно-экономического восстановления зоны конфликта. Нынешняя программа ОБСЕ по реабилитации зоны конфликта во многом стала результатам этого сотрудничества.

Однако после смены власти в Грузии осенью 2003 года скепсис по поводу деятельности прежних грузинских властей – связанной с политико-правовым урегулированием - распространился и на деятельность этих властей в рамках СКК. Проще говоря, и эта деятельность стала рассматриваться как неэффективная для решения задачи, объявленной «главной» - «восстановления территориальной целостности Грузии».

Поначалу грузинская сторона в течение около полугода даже не спешила назначать своего представителя в СКК, демонстрируя отсутствие интереса к продолжению ее работы. При этом в правительстве был назначен отдельный государственный министр по урегулированию конфликтов, что, по всей видимости, должно было свидетельствовать о твердом намерении продвигаться к решению проблемы «новым» курсом.

Резюмируя этот короткий экскурс в историю переговорного процесса, отметим, что сложившийся режим работы (СКК, полномочные делегации, встречи высших политических руководителей, работа экспертов и т.д.) и само содержанием этой работы свидетельствовали, скорее, не о слабости или непригодности комиссии как таковой и, тем более – не о неадекватности ее «формата», но о неготовности сторон к прорыву по вопросам политико-правового урегулирования.

О будущем СКК и не только…

Будущая роль СКК может оказаться очень разной, как и будущее всего комплекса российско-грузинских и осетино-грузинских отношений в ближайшей и среднесрочной перспективе. СКК – это только одна из маленьких площадок, на которых такие отношения проявляются, но как составная часть механизма урегулирования, созданного в 1992 году, СКК – не есть лишь «место для шоу», где манифестированы позиции сторон, но выступает важным инструментом, с помощью которого формируются отношения сторон, сама возможность их согласованного продвижения к урегулированию. В контексте российско-грузинского взаимодействия по конкретному югоосетинскому вопросу эти отношения зависят от того, как воспринимается функция СКК, ее назначение и с какими стратегическими целями стороны участвуют в ее работе.

В конце 2003 года одна из сторон в конфликте(грузинская) вдруг «обнаруживает», что Сочинское соглашение 1992 года и его результаты нарушают ее «суверенитет», и начинает предпринимать все возможное, чтобы опрокинуть это соглашение, уже наработанные в его рамках механизмы урегулирования (как якобы воплощения этого пресловутого «нарушения»). То есть, не сама политико-правовая реальность после грузинских силовых авантюр 1991-1992 годов понимается как «отсутствие суверенитета» и «дефицит территориальной целостности», но фактором этого отсутствия полагается механизм, возникший для того, чтобы блокировать эти авантюры в дальнейшем, а точнее – обезопасить социально-экономические и иные подвижки в урегулировании от ситуации, когда у сторон в конфликте пока нет «точек соприкосновения» по проблеме политико-правового статуса Южной Осетии. И кажется людям, уберите этот механизм СКК, и будут восполнены ущербные ныне «суверенитет» и «целостность»! Или же – пусть она работает – эта СКК, но только в режиме «восстановления нашего суверенитета и целостности». Не сможете так работать, тогда будем саботировать, показывать и доказывать, что «миссия СКК невыполнима».

В таком подходе видится просто неверное – или, скажем, далекое от единства сторон – понимание того, зачем именно работает Смешанная комиссия. Прямо скажу, что мы не воспринимаем функцию СКК в качестве механизма восстановления территориальной целостности и суверенитета Грузии над Южной Осетией. Ее задача – создание и поддержание условий для того, чтобы стороны в конфликте начали конструктивный переговорный процесс – условий, касающихся нормализации жизни людей, выработки мер доверия, социально-экономического восстановления. Сегодня наша прерогатива – это миротворчество, безопасность, демилитаризация в широком смысле этого слова, социально-экономическое восстановление. Кто посмеет назвать эти задачи маловажными? Кто отважится сказать, что СКК ничего не смогла сделать по данным вопросам в течение всего того длительного периода времени, который может быть кратко и примитивно обозначен как «замороженный конфликт» и «отсутствие подвижек к согласованному статусу»?

Сегодня проблема состоит в том, что СКК и приданные ей Смешанные силы по поддержанию мира начинают трактоваться в Грузии и иных странах-наблюдателях как препятствие для урегулирования конфликта в целом. И я объясню почему: механизм СКК-ССПМ не позволяет восстановить де-факто суверенитет Грузии над территорией Южной Осетии, минуя волю последней, и, таким образом, делает неизбежным диалог сторон, в котором Южная Осетия - именно как РЮО, как политическая единица - «технически» превращается в признанный субъект самоопределения. Это самое главное.

Механизм СКК-ССПМ, который существует для того, чтобы создать и поддерживать условия для диалога сторон в конфликте, априори делает проблемной стратегию Грузии по восстановлению ее суверенитета и целостности в режиме «делегирования» каких-то полномочий «сверху вниз» (тем более, - в режиме военной операции!) Решение конфликта или какие-либо его существенные симптомы, касающиеся Южной Осетии, не смогут быть обретены Грузией, минуя долгий и полный взаимных компромиссов переговорный процесс именно с властями нынешней Республики Южная Осетия, минуя выработку какого-либо совместного плана урегулирования.

А характер работы в СКК – это лакмусовая бумажка. Если здесь не удается выйти на согласованные меры доверия, - что можно ждать от иного формата урегулирования, в котором Грузия намеревается «решать вопросы статуса»?

Грузия же не желает допускать того, чтобы нынешняя конструкция РЮО превращалась в субъект диалога – даже в рамках СКК, - субъект диалога, имеющего серьезные политико-правовые и даже международно-правовые параметры. А ведь есть иной, более прагматичный подход, – понять, что при урегулировании отношений с Южной Осетией перепрыгнуть уже существующие структуры и историю РЮО не удастся. Придется и переговоры вести, и решения принимать, которые неизбежно приведут к той или иной форме институционализации РЮО как субъекта легитимного самоопределения – процессу, который уже как 15 лет не сводится к решению лишь «внутригрузинской» политико-правовой задачи. И такая ситуация вовсе не зависит от того, каков именно формат СКК. Когда это будет понято, тогда и к СКК отношение в Грузии станет не высокомерно-досадливым как сегодня, а деловым и конструктивным, подходящим для продуктивного и согласованного продвижения к урегулированию.

Анализируя роль СКК и круг вовлеченных в ее работу сторон, нужно с сожалением заметить, что многие политики в Грузии – и не только – не вполне понимают, зачем нужна и Северная Осетия в СКК и в формате урегулирования вообще. Зачем нужна «североосетинская составляющая» урегулирования не только в фактическом смысле – как стратегическая часть того территориального и политического «обрамления», в котором этот конфликт происходит, но – в человеческом и межнациональном смысле. Некоторым экспертам и практикующим политикам, наверно, трудно уяснить, что ресурсы и тупики грузино-осетинского урегулирования не сводятся к межгосударственной политической комбинаторике, к политическим механизмам и геополитическому соперничеству, но включают и локальные, кавказские, межнациональные, именно грузино-осетинские, если угодно – человеческие – мотивы. В этом контексте трудно переоценить роль Северной Осетии – и в том, что уже сделано для урегулирования конфликта в Южной Осетии и вокруг нее, и в том, что еще предстоит сделать.

Итак, в настоящее время среди главных проблем, связанных с самой возможностью продолжения работы СКК, можно сформулировать следующие: каковы причины нынешнего кризиса СКК? Связаны ли они с действующим форматом СКК или же с существенным, кардинальным расхождением сторон в конфликте по принципиальным вопросам урегулирования? Каким образом «технические сдвиги» в формате урегулирования могут способствовать или препятствовать содержательному успеху в процессе преодоления этих принципиальных расхождений между сторонами? Каким образом «технические сдвиги» (касающиеся «формата СКК») отражают эти принципиальные расхождения и каким образом данные сдвиги могут быть осуществлены??

Логично было бы полагать, что какие-либо решения об изменении действующего формата урегулирования, о внесении соответствующих изменений в базовые параметры Соглашения 1992 года, могут быть приняты на том политическом уровне, на котором данное Соглашение было подписано. А именно - на уровне высших руководителей сторон, непосредственно вовлеченных или в сам конфликт, как Грузия и Южная Осетия, или - в решение массы проблем, этим конфликтом созданных (как Россия и ее приграничный субъект Северная Осетия).

Очевидно, что решения об изменении формата или же о его укреплении и развитии не могут быть приняты ни на уровне самой СКК, ни даже кем-либо из ее участников в одностороннем порядке. СКК – это лишь инструмент консолидированной политической воли четырех сторон, представленных своим высшим политическим руководством. Конечно, добиться изменения вформате урегулирования с помощью односторонних шагов можно, но только одним способом и с одним результатом – покинув СКК, саботируя согласительную работу, проводимую в ее рамках и, тем самым, разрушая ключевую площадку всего процесса урегулирования.

Привлечение иных участников к работе СКК и процессу урегулирования никогда не было табуированной темой. Напомню, что ОБСЕ и Евросоюз участвуют в деятельности СКК как наблюдатели. Проблема не в том, что «мало» ОБСЕ или Евросоюза, и «много» России, а в том, для чего именно предпринимаются те или иные шаги в отношении формата. Существует опасность, что так называемое «балансирование» российского участия с помощью евроатлантического имеет своей целью именно вытеснение России из процесса урегулирования и ликвидацию, таким образом, того ресурса социальной, экономической, психологической прочности, которым обладает Южная Осетия, будучи фактически интегрированной в российское социальное и хозяйственно-экономическое пространство. Но такая стратегия абсолютно не конструктивна, так как опирается на стратегию фактического уничтожения РЮО и как стороны процесса урегулирования, и как субъекта эффективного администрирования большей части территории Южной Осетиии

Мы полагаем, что за стремлением изменить формат читается уверенность грузинской стороны, что СКК можно превратить в еще одну площадку для накручивания эдакого геополитического соперничества России и Запада, от которого Грузия намеревается получать устойчивые дивиденды.
Причины нынешнего кризиса СКК не в существующем формате урегулирования, а в том, как данный формат используется и какой видится роль СКК, назначение данной структуры и весь «сочинский механизм урегулирования». Существо противоречий именно в этом. Грузинская сторона воспринимает роль СКК преимущественно в качестве инструмента для восстановления юрисдикции Грузии над территорией Южной Осетии. Если СКК, как институция существующего формата урегулирования, не позволяет добиться этой задачи, возникает раздражение и появляются нервные оценки в том смысле, что формат «доказал свою несостоятельность».

Стремление расширить число участников процесса урегулирования опирается именно на такое, весьма упрощенное представление о функциях СКК, миротворцев и посредничества в целом. Даже если изменится число сторон в процессе урегулирования, мы не видим оснований полагать, что изменится восприятие роли самой СКК и посредничества нашими грузинскими партнерами по урегулированию. Избранный ими подход остается прежним – вынудить Южную Осетию к реинтеграции в состав Грузии любыми мерами: от экономической блокады до вооруженных экспромтов Минобороны Грузии, от т.н. гуманитарных интервенций до изобретения мифов об акциях осетинских террористов на территории Грузии.

Повторюсь, СКК и миротворчество не являются инструментами восстановления юрисдикции Грузии над Южной Осетией. Кстати, в равной мере они не являются средствами по достижению международного признания Южной Осетии, что, к сожалению, иногда упускается из виду югоосетинской стороной. СКК не есть ни «комитет по реинтеграции Южной Осетии» в состав Грузии, ни «орган легитимации» ее непризнанного статуса как независимого государства. Попытки грузинской стороны превратить СКК и сам механизм урегулирования в комитет по восстановлению юрисдикции Грузии над Южной Осетией – неадекватная, односторонняя позиция. У комиссии просто нет таких функций, таких прерогатив. Еще раз хотелось бы подчеркнуть, что СКК – это лишь инструмент, позволяющий создавать и поддерживать условия, при которых стороны могут начать переговоры о полномасштабном урегулировании, имея ввиду их продвижение и по политико-правовой, статусной проблеме. Таким образом, для Грузии ключевым партнером урегулирования является не США или Евросоюз, а маленькая Южная Осетия.

Показательно, что пресловутый грузинский план полномасштабного урегулирования от 2005 года (т.н. План Саакашвили) появился в распоряжении югоосетинской стороны в самый последний момент перед известной встречей министров иностранных дел стран-членов ОБСЕ в Любляне. Иначе говоря, вовсе не Южная Осетия видится в Тбилиси главным адресатом «мирных инициатив» и различного рода «планов урегулирования». При таком подходе, наверно, было бы неудивительно, если бы об этом адресате вообще забыли. Ведь главной аудиторией, главным адресатом грузинского «послания о мире» выступает не Цхинвал. В этом еще одна, вполне логичная ошибка грузинского подхода к урегулированию: предложения рассчитаны более нанекий внешний эффект, нежели на действенную позитивную реакцию партнеров по урегулированию. Но все более очевидным является то, что любая конфигурация СКК все равно приводит к положению, когда главные вопросы решаются в режиме диалога сторон в конфликте. А за стремлением «разбавить» российское участие в урегулировании можно легко усмотреть желание фактически сложить с себя ответственность реально участвовать в таком диалоге с югоосетинской стороной.

Планы урегулирования: мифы и реальность

Теперь несколько слов хотелось бы сказать о различиях в «планах урегулирования» и о том, как такие различия могут негативно отразиться на перспективах дальнейшей работы. Между трехэтапностью урегулирования (а с трехэтапностью процесса, похоже, все согласны) и грузинским «планом полномасштабного урегулирования» мы видим существенные различия. Этапность – это просто общий подход, который опирается на следующую логику: сначала необходимо существенно продвинуться в развитии мер доверия и безопасности в зоне конфликта. Это первый этап. Его результаты позволяют перейти к устойчивой реализации второго этапа – социально-экономической реабилитации в зоне конфликта. Здесь должны, по нашему мнению, нарабатываться механизмы хозяйствования, определенные статусом особой экономической зоны в Южной Осетии и, может быть, на части соседних территорий России и Грузии. Решаются вопросы, касающиеся подготовки и осуществления соглашений по таможенным сборам и прочие. На втором же этапе предполагается осуществление программ по социальной реабилитации, возвращению беженцев. Позитивные итоги второго этапа позволяют подойти со стратегическим запасом прочности к третьему этапу – достижению соглашения между сторонами по политико-правовым вопросам, касающимся самого «итогового статуса» Южной Осетии, последовательности тех шагов – правовых, конституционных, дипломатических - которые нужно сделать, чтобы подойти к такому итогу.

Я бы подчеркнул, следующее: реализация первого и второго этапов позволила бы на деле, а не на словах создать реальные предпосылки для возможности соглашения сторон по статусу. Без устойчиво действующей системы безопасности и мер доверия, без экономических перемен к лучшему, население Южной Осетии не воспринимает какие-либо обещания, связанные со статусом и т.н. полномасштабным урегулированием конфликта.

Важно обратить внимание на следующее: официальный Тбилиси – судя по содержанию пунктов плана урегулирования, предложенного Саакашвили - полагает возможным реинтеграцию Южной Осетии только в русле внутригрузинских процедур. В стиле - «мы согласны на проведение вами празднеств и прочих торжеств», а «вы должны согласиться на вхождение в состав Грузии». Правда, обещают выплатить задолженность по пенсиям, я полагаю, из сумм западных кредиторов. Самое существенное, возникает опасение, что предложенный Тбилиси план может лишь усилить, скажу так, ригидность грузинской стороны в процессе урегулирования. Все что выходит за рамки или логику этого плана – то есть за рамки задачи «восстановить суверенитет Грузии над Южной Осетией за год» - начинается встречаться в штыки. Посмотрите, как болезненно было встречено на одном из заседаний СКК (Любляна, ноябрь 2005 г.) предложение российского сопредседателя СКК о необходимости обратиться к высшим политическим руководителям сторон по поводу возможного саммита. Грузинская делегация отказывалась даже включать в протокол встречи запись о том, что такое предложение было сделано. Иначе говоря, те возможности, которые не укладываются в русло «грузинских мирных инициатив», которые не соответствуют их пафосу и распределению ролей, напрочь отвергаются. При этом сами «инициативы» оказываются фактором негибкости, зашоренности их авторов. А что же будет, когда заведомо нереализуемый план начнет давать сбои? Рискну предположить, что виноватыми окажутся все участники урегулирования, кроме самого Тбилиси.

Это вообще – показательно для восприятия ситуации в грузинской политической элите. Создать себе миф – и на него ориентироваться в принятии решений. Вот есть миф о территориальной целостности Грузии. Ясно, что международное признание – это признание неким клубом стран того, что Грузия имеет некоторое, далеко не безусловное, но право претендовать на включение этой территории в состав страны. Не безусловное, - потому что здесь есть масса ограничений на то, а какими средствами и с помощью какой правовой процедуры такое включение – возможно. Ограничений – даже для того клуба стран, к которым апеллирует Грузия. Но Грузия верит в миф, что эта целостность уже есть, уже «восстановлена» и обретена. Соответственно, она действует так, как будто весь желанный ею переговорный процесс уже осуществился в этом ключе.

Самое главное – нужно уйти с мертвой точки фактического бойкота с грузинской стороны любых договоренностей и соглашений, в которых бы Южная Осетия фигурировала более, чем просто «сторона в конфликте», а становилась бы «стороной соглашений». Вот чего не хочет Грузия! Вот в чем реальная причина паралича переговорного процесса. Грузия не хочет НИКАКИХ соглашений, посредством которых происходило бы фактическое, а также договорно-правовое становление Южной Осетии как субъекта, участвующего в определении своей судьбы, реальных параметров того самого пресловутого «согласованного статуса». Грузия НЕ желает идти к такому согласованию именно потому, что не хочет признавать за Южной Осетией никаких прав участвовать в этом процессе.

Теперь, в ноябре 2006 года, Тбилиси создал для себя еще один миф – миф об альтернативном правительстве Южной Осетии. С увлечением старых театралов теперь мы будем ждать спектакли, где Грузия будет разыгрывать деятельность этого правительства и убеждать мировое сообщество в том, что вот же, есть «подлинные представители народа Южной Осетии». Мы будем ждать спектаклей под названием «переговоры с этими представителями». Очень сомнительно, что политика, которая будет опираться на этот миф, сможет помочь в деле урегулирования грузино-осетинского конфликта.

В таком же подвешенном, институционально никак не обоснованном состоянии, оказываются предложения Тбилиси по статусу Южной Осетии. Речь идет о «предоставлении Грузией автономного статуса для Южной Осетии». К сожалению, эти предложения об автономии выглядят все менее и менее уместными. Это величина стремящаяся к нулю. Они были крайне уместны в 1990-1992 годах. Они были уместны в последующие годы. После 2004 года – их уместность практически сходит на «нет». Проблема в том, что и вчера, и особенно сегодня, эти речи об автономии выполняют роль камуфляжа реальной политики по уничтожению такого национально-государственного образования как Южная Осетия. И народ Южной Осетии все это прекрасно читает. У Грузии было 15 лет, чтобы ее элита одумалась с упразднением Юго-Осетинской автономии и восстановила конституционную нишу Южной Осетии. За все эти 15 лет - ни малейшего симптома движения в эту сторону. За 15 лет Грузия убедила себя и всех, что никакой Южной Осетии в ее составе «не было, нет и не будет». Об этом говорят учебники в этой стране, «исследования» в этой стране, ее эксперты и политики. Речи об автономии – лишь эпизодическая игра для внешнего употребления, для внутреннего же – иной разговор. Там все ясно – нет Южной Осетии! Вот ее и нет в Грузии.

Когда политические персоны в Тбилиси заводят речь об автономии в контексте переговорного процесса, они не понимают, что обещаемая ими автономия, наличие некой конституционной ниши для такой автономии не может быть итогом переговоров, то есть не может быть некой, скажем, благодатью, которой Грузия оделяет своих партнеров по переговорам. Такая ниша – не итог, а лишь возможное стартовое условие для долгого пути к урегулированию, в том числе – к определению формулы политико-правовых отношений между Южной Осетией и Грузией. В принципе, нам было бы интересно – почти уже чисто исследовательский интерес - проследить за внутригрузинской борьбой вокруг создания такой ниши, т.е. – вокруг выработки реальных предпосылок, стартовых условий к тому, чтобы позиция Грузии на переговорах была более адекватна реалиям, - реальному положению дел, в т.ч. – реальному «распределению суверенитета» в Южной Осетии.

Вместо заключения

Анализируя роль СКК, мы вновь обращаемся к взаимодействию двух основных трендов, «плоскостей» в урегулировании: (а) условно говоря, повседневно-практического, связанного с поддержанием мира, с экономикой, безопасностью, стабильностью коммуникаций (тем, чем всю свою историю небезуспешно занималась СКК), и, с другой стороны, (б) тренда общеполитического, связанного с выработкой согласованного статуса Южной Осетии. Попробуем сформулировать несколько пунктов, характеризующих данное взаимодействие:

1. Очевидно, что в данном взаимодействии можно выделить несколько этапов. По крайней мере, для нас сейчас очевидно, что после летней «войны» 2004 года возникает ситуация, когда из-за концептуальной неготовности сторон к выработке формулы согласованного статуса, сам механизм СКК оказывается под ударом. Он становится жертвой этой концептуальной неготовности сторон, а весь тот очевидный массив успешных дел (который отличал грузино-осетинское урегулирование от прочих, формально схожих ситуаций) оказался заложником неготовности сторон продвинуться по пути политического урегулирования.

2. Предложение о создании альтернативного переговорного формата по политико-правовым вопросам урегулирования – а для этого нужно якобы «реформировать» СКК – представляются неадекватными текущей ситуации, сложившейся в процессе урегулирования. Ее ключевая характеристика – отсутствие симптомов компромисса по означенным политико-правовым вопросам. Предложения о создании альтернативного формата будут основательными, а начало таких «статусных» переговоров в формате существующем будет возможно и продуктивно только тогда, когда готовность сторон вести диалог по заявленным темам обретет более обнадеживающие симптомы, чем просто «обещание широкой автономии».

Пока грузинская позиция колеблется между экспортно-ориентированными туманными обещаниями «самой широкой» автономии и гораздо более искренними рассуждениями внутри грузинского общества о том, что вопрос со статусом Южной Осетии уже якобы решен («таковой не будет в Грузии»), затруднительно говорить о готовности сторон к созданию «эффективного формата по продвижению к политико-правовому урегулированию». Именно на этом фоне становится очевидным следующее:

3. Превращать СКК в жертву этой неготовности и, вместе с тем, делать повседневно-практическое урегулирование и сохраняющийся 15-летний мир заложниками старого гамсахурдиевского подхода, представляется крайне опасной и политически безответственной стратегией. СКК не может быть расширена и стать «более успешной» за счет включения в цели и задачи этого механизма принципиально не готовых к компромиссному разворачиванию тем. Нельзя расширить СКК и «сделать ее более успешной» за счет втягивания комиссии в череду заведомо патовых ситуаций. Еще более худшим сценарием представляется вообщеотказ от работы в СКК из-за якобы ее неспособности выйти к решению статусных вопросов.

Успехи СКК в грузино-осетинском урегулировании особенно на фоне других конфликтов – вполне красноречивые. И они в немалой степени обусловлены той мерой прагматической дистанции в решении проблем повседневного поддержания мира от «горячих» вопросов статусного, политико-правового урегулирования.

Можно дискутировать о форматах урегулирования, но основное должно быть ясно: сохранение стабильности в регионе должно быть приоритетом для всех участников процесса. Но сегодня мы наблюдаем отношение иное. Именно амбициозное желание быстрее урегулировать «замороженный» конфликт привело к его «разморозке» (в самом худшем смысле этого слова, конфликт из почти потухшего превратился в «горячий»). Такой подход демонстрирует крайне опасное, а иногда и демонстративное пренебрежение судьбами людей, проживающих в зоне конфликта.

Бюллетень Владикавказского института управления (выпуск №19 - 2006)

Об авторе: Тхостов Мурат Эльбрусович, сопредседатель Смешанной Контрольной Комиссии (СКК) по урегулированию грузино-осетинского конфликта.

Возврат к списку новостей




 
04.04.2011  Россия удовлетворена отказом Гаагского суда рассматривать жалобу Грузии
02.03.2010  Председатель Правительства Российской Федерации В.В.Путин провел рабочую встречу с президентом Республики Северная Осетия-Алания Т.Д.Мамсуровым
24.02.2010  Хаджимба: Нельзя винить одного Саакашвили
04.02.2010  Чиновников Северной Осетии обучат работе в Интернете
01.06.2009  Явка на выборах депутатов Парламента Республики Южная Осетия составила 81,93%. В Парламент прошли три политические партии.
06.02.2009  Грузия попросила у Украины запрещенные мины-ловушки
29.10.2008  ЕС предлагает направить часть донорской помощи Грузии в Южную Осетию
29.10.2008  Начальник ОШ ВС Грузии рассказал о событиях августа
29.10.2008  Для безопасности в Ю.Осетии и Абхазии нужны бригады войск - МИД РФ
29.10.2008  Южная Осетия выплатила Грузии задолженность за газ
© 2006 Исследовательский центр Charta Caucasica